El papel del Estado y del Banco Central en el desarrollo nacional. Un aporte al debate sobre la emisión primaria y secundaria de dinero

¿Cuál es el papel del Banco Central de un país en el desarrollo de su economía?

Por Carlos Julio Díaz Lotero

Sólo naciones soberanas han sido capaces de desarrollar economías con una base productiva fuerte, diversificada, con alto contenido de conocimiento y agregación de valor, y a su vez generadora de trabajos suficientes, en condiciones dignas. Los casos de Estados Unidos, Alemania, Japón, Francia y China recientemente son ejemplos de ello.

¿Cómo se da la relación entre el Estado Nacional soberano y el desarrollo económico exitoso? En primer lugar, una economía requiere un entorno estable y un marco adecuado para un desarrollo integral y equilibrado de sus potencialidades, que permita una relativa autonomía de ésta en relación con el sector externo. Para ello se necesita un Estado provisto de instrumentos idóneos de política y gobiernos con liderazgos calificados en sus diversos niveles. Nada de esto se puede lograr mediante las denominadas «fuerzas del mercado» que operan sin control. Por el contrario, las «fuerzas del mercado» provocarían un caos si no se regulan mediante instituciones y políticas que corrijan sus fallos.

El Estado nacional, a diferencia del “libre mercado” en un mundo globalizado, tiene la posibilidad de orientar la economía hacia actividades productivas y de alto valor agregado, a fin de que las personas no solo encuentren ocupaciones que les sirvan como medio de vida, sino que también éstas les den un sentido a sus vidas.

El Estado nacional puede ser un instrumento para el desarrollo económico y el bienestar de su población si tiene un gobierno y unas instituciones que funcionen bien. Pero si lo que se tiene es corrupción rampante, regímenes fascistas, una clase política gansteril, o una economía subordinada a intereses coloniales y financieros, lo que crece es la precariedad laboral, la pobreza, la desigualdad, el hambre y la inestabilidad social. En economía, y en todos los demás dominios de la actividad humana, los instrumentos per se no son ni buenos ni malos, todo depende de cómo se utilicen. El Estado nación es una condición necesaria, pero no suficiente para el desarrollo físico económico.

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Sólo un Estado nacional soberano puede suministrar y garantizar el marco necesario para la actividad productiva sostenida, puede crear las condiciones mínimas para el desarrollo económico, la generación de empleo y el bienestar social. Entre otras, esas condiciones son las siguientes:

  1. Política de seguridad interna y externa en manos fundamentalmente del Estado, que debe a su vez preservar el monopolio de las armas.
  2. Un sistema jurídico equitativo que proporcione una base estable para los acuerdos entre las personas y entre las instituciones.
  3. Una moneda única respaldada por el Estado, con un valor estable en relación con materias primas y bienes básicos.
  4. Un sistema financiero y de crédito regulado por el Estado.
  5. Un sistema de seguridad social integral, público, universal y solidario en salud, pensiones y riesgos laborales, que puede ser complementado por la iniciativa privada.
  6. Un sistema de educación prioritariamente público.
  7. Infraestructura física básica (transporte, energía, agua, comunicaciones) garantizada por el Estado.
  8. Una base productiva nacional conformada por sectores indispensables como la agricultura, la minería, la energía, el transporte, la construcción y la industria, y que cuente con una combinación de empresas públicas y privadas.
  9. Unas instituciones de investigación e innovación científica que funcionen
  10. Una estrategia económica del gobierno a largo plazo que cuente con instrumentos esenciales para implementar las decisiones económicas.

Los altos niveles de desarrollo que han logrado algunos países ha sido impulsado por la inversión estatal en grandes proyectos de infraestructura económica: sistemas de abastecimiento de agua, generación y distribución de energía, redes de transporte y comunicaciones, etc. La combinación de mejoras tecnológicas conjuntamente con el desarrollo de infraestructura a gran escala, es la forma más eficaz para aumentar la productividad física de una economía.

La inversión en proyectos de infraestructura crea una mayor demanda de equipos, dispositivos, maquinaria y otros bienes de capital, que proporcionan las condiciones para la expansión de la base industrial de una nación y la generación de más puestos de trabajo. En este contexto, la prioridad máxima debe ser el desarrollo del sector de máquinas –  herramientas, que es el corazón de la capacidad industrial de una nación.

Para obtener un efecto multiplicador de la inversión en infraestructura física, para que promueva el desarrollo empresarial, el empleo y el crecimiento económico, es necesario asegurar que la mayor parte de los contratos para ejecutar las obras se realicen con los productores nacionales, inclusive si esto implica un mayor costo en términos financieros; y que solo se importen productos que no puedan ser suministrados por los productores nacionales. Pero, asimismo, debemos apoyar la creación y transformación empresarial para que las empresas nacionales puedan suministrar en las condiciones indicadas los bienes y servicios de alta demanda en conocimiento y tecnología.

Adicional a lo anterior, se requiere sintonizar la política monetaria y crediticia, cambiaria, fiscal y comercial, entre otras, para favorecer la creación, el desarrollo y fortalecimiento de empresas del sector productivo. Esto por medio del crédito de fomento, los precios de garantías, beneficios tributarios, el control de cambios y la protección arancelaria.

¿Pero cómo se puede financiar el desarrollo productivo del país?Se requiere suministrar en primer lugar crédito en grandes cantidades de largo plazo y bajas tasas de interés al Estado para invertir en infraestructura y en ciencia y tecnología; y en segundo lugar a las empresas privadas de los sectores productivos de la economía, para que puedan crecer e invertir en nuevas tecnologías.

Lo primero y más importante es que un Estado soberano tiene el poder de regular los procesos monetarios y financieros, de crear su propio sistema monetario y financiero, o transformar el existente, incluyendo las actividades de las entidades financieras privadas. También puede crear bancos centrales, bancos nacionales y desarrollar instrumentos de política económica. Pero el punto esencial es que la economía productiva (el proceso físico – real) debe ser el criterio y la métrica de la política financiera y monetaria.

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Por desgracia, esto no es lo que ocurre en la actualidad. La mayoría de los gobiernos utilizan el crecimiento del PIB (medida financiera de los resultados económicos) como la base principal para la elaboración de sus políticas en las esferas económica y financiera. Los principios de la economía física son los que tiene mayor importancia cuando se trata de las políticas bancarias y el crédito, que se encuentran entre los instrumentos más poderosos a través de los cuales un gobierno soberano puede decidir sobre el rumbo de la economía.

El enfoque metodológico correcto es, en primer lugar, definir un plan viable de desarrollo físico-económico, y después identificar y crear los instrumentos y políticas financieras necesarias para avanzar en el sentido deseado. En general, hay una gama considerable de posibles soluciones a este reto, que ofrece varias opciones de instrumentos, diferentes grados de dirigismo estatal, y diferentes formas de «división del trabajo» entre bancos e inversiones estatales y privadas.

¿Cómo garantizar que la expansión monetaria y el crecimiento en la emisión de crédito promuevan el desarrollo real de la economía física? Esto se logra principalmente mediante la orientación de cantidades adecuadas de crédito y de inversión en actividades que aumenten la productividad de la economía física, sobre todo en el desarrollo científico tecnológico y las mejoras en infraestructura. Al mismo tiempo, el Estado debe ejercer su poder para detener el crecimiento de burbujas especulativas cancerosas.

La principal dificultad en la actualidad es que la mayor parte de los bancos centrales implementan políticas que contradicen los principios básicos de la economía productiva. A menudo, estos bancos (es el caso del Banco Central de nuestro país) establecen sus políticas de manera independiente de los gobiernos y funcionan como un poder que se contrapone al gobierno elegido de manera democrática. Esta situación de ninguna manera es inevitable o permanente, pues los bancos centrales, independientes o no, son creaciones de los Estados por medio de leyes, y pueden reorganizarse o sustituirse en cualquier momento con la aprobación de nuevas leyes o reformas constitucionales. Si existiera voluntad política los gobiernos podrían ejercer el poder soberano de cada nación para tomar control de su banco central y de la emisión de su moneda.

La opción más sencilla es que el Estado simplemente «imprima» el dinero y lo use directamente para financiar los proyectos prioritarios. Aquí «imprimir» no significa necesariamente la emisión física de moneda, sino que se puede lograr con un Banco Nacional debidamente autorizado o el banco central controlado por el gobierno, debitando valores monetarios en las cuentas de los organismos encargados de los proyectos. Las agencias encargadas de los proyectos luego desembolsan los fondos, según sea requerido, para los contratistas y empresas que hacen parte de éstos. Este método tiene el riesgo de que, si no hay una oferta adecuada de recursos físicos y humanos para los proyectos, el uso del dinero recién creado provoque aumentos inflacionarios. Es posible evitar estos efectos inflacionarios o mantenerlos en márgenes aceptables si se expande la producción en la economía, de tal forma que no se incurra en una escasez que cause inflación.

El clásico ejemplo de emisión de moneda es la de los famosos «Greenbacks» durante los años 1861-1865, como moneda suplementaria para financiar la guerra de los estados de la Unión en la Guerra Civil de los Estados Unidos. El gobierno pagó a los soldados y proveedores con el dólar de notas recientemente impresas. Simultáneamente a la emisión de los “Greenbacks” para financiar la guerra, la administración de Lincoln utilizó una variedad de herramientas para promover el desarrollo de la industria del acero, el sistema ferroviario continental, el sector de maquinaria agrícola y otras áreas de la economía física. La enorme carga de la producción de guerra dio lugar a una inflación dentro de límites manejables.

¿Cuál es la alternativa a la emisión directa? Es la creación secundaria de dinero con la generación de crédito del sistema bancario. Esto ocurre por el «efecto multiplicador del crédito» que sólo está limitado por los requisitos de reserva establecidos por el banco central, es decir, por el encaje, por la demanda de crédito y la disposición de los bancos para prestar a una tasa de interés determinada. Por otra parte, los bancos centrales, según sea necesario, tienen una variedad de instrumentos para regular la actividad de generación de crédito del sistema bancario, y para aumentar su volumen. Esto último se puede lograr, por ejemplo, mediante la compra, con el dinero recién creado, de bonos u otros activos financieros. Estas transacciones ya hoy son digitales, no significan movimiento físico de dinero.

Esto es lo que hacen los Bancos Centrales todos los días, incluyendo al Banco de la República. Pero el problema mayúsculo a resolver se resume en estas preguntas: ¿Adónde va el dinero? ¿Quién recibe los préstamos? En Estados Unidos, en los países de la OCDE y en la mayoría de los países de América Latina eso lo determina en gran medida la llamada «mano invisible» de los mercados financieros y las políticas crediticias de los grandes bancos. Hoy en día la gran mayoría de los préstamos van al sector financiero, al sector de bienes raíces, y otras actividades especulativas, y sólo una porción muy pequeña a la economía real.

Desde la década de 1970 en los Estados Unidos y muchos otros países, el enorme crecimiento de la masa monetaria y el crédito no productivo ha llevado una y otra vez a gigantescas burbujas especulativas, que desencadenan graves crisis económicas. La crisis financiera mundial en 2007-2008 fue causada exactamente por esta política.

Se conoce como «crédito dirigido” a la generación de crédito y de moneda que hace el sistema bancario con el fin de financiar el desarrollo de la economía real canalizando el flujo de crédito hacia áreas elegidas de acuerdo con los criterios de la economía física. Se han presentado casos extremos para garantizar el “crédito dirigido” por medio de la nacionalización de todo el sistema bancario con la consecuente asignación de préstamos directamente por decreto gubernamental. Este método tiene los peligros propios de los sistemas autoritarios, como son la burocratización, la rigidez excesiva, el favoritismo y la asfixia de la iniciativa individual.

Por el contrario, un método exitoso del “crédito dirigido” es el llamado sistema “Window guidance”,  utilizado en el Japón en las décadas posteriores de la posguerra. (No hay traducción al español, Window Guidance, es una estrategia de los bancos centrales para definir a que sectores industriales específicos o que empresas los bancos comerciales deben dirigir los préstamos. Por tanto, es el proceso por el cual un banco central impone a los bancos comerciales aumento de crédito y cuotas de asignación a sectores determinados.)  En lugar de asignar crédito directamente, el Banco de Japón (banco central) establecía las cuotas y el destino del préstamo de los bancos privados. Tal proceso tenía un carácter un tanto informal, operaba mediante una estrecha relación entre el Banco de Japón y los bancos privados. Japón demostró que es factible construir la economía física rápidamente, y alcanzar casi el 100% del empleo de la mano de obra de manera sostenida sin generar una inflación elevada. China estudió el ejemplo japonés cuidadosamente y lo adoptó como política del Banco Popular de China (Banco Central de China). Una de las formas como este banco direcciona el crédito primario y secundario, es estableciendo un encaje bancario más bajo para las líneas de los bancos comerciales que hagan préstamos a los sectores de interés de la nación como son las pequeñas empresas, las manufacturas y el sector agrícola.

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La utilización del crédito directo también se puede realizar estableciendo grandes bancos de desarrollo estatales que apoyen el desarrollo físico económico, financiando grandes proyectos en sectores claves de la economía, lo que influye de manera indirecta en el préstamo de los bancos privados, generando, por ejemplo, una demanda de préstamos de los proveedores industriales para los proyectos.

Ejemplo de este método es el papel clave del Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW Banco de Crédito para la Reconstrucción) en el «milagro económico» de posguerra de Alemania Occidental. El KfW se estableció en 1948 como un banco estatal para financiar la reconstrucción de la economía alemana. El KFW se centró inicialmente en la infraestructura, la industria y la construcción de viviendas, y más tarde en la promoción de las exportaciones y el desarrollo del sector de las pequeñas y medianas empresas, que forman el núcleo principal de la economía de Alemania.

Un ejemplo más reciente fue la creación, en 1994, de los tres «bancos de políticas” de propiedad estatal del gobierno chino: el Banco de Desarrollo de China (BDC), el Banco de Desarrollo Agrícola de China y el Banco de Exportación e Importación de China. Estos bancos operan bajo el control directo del gobierno como instrumentos de la política económica. El mayor de ellos, el Banco de Desarrollo de China, ha jugado un papel decisivo en el espectacular crecimiento de la economía física de China en los últimos 20 años.

El BDC es actualmente el mayor banco de desarrollo en el mundo. Si bien es famoso por la financiación de «mega proyectos» (como la presa de las Tres Gargantas, la más grande generadora de energía eléctrica del mundo) y de la red ferroviaria de alta velocidad de China, la actividad crediticia del BDC es mucho más amplia, ya que de forma sistemática incorpora una estrategia de construcción de toda la base productiva de la economía china. Los préstamos del BDC han ido principalmente a las áreas de energía hidroeléctrica y nuclear, a la construcción de carreteras y ferrocarriles, a la minería, puertos, telecomunicaciones, infraestructura urbana, a las llamadas «industrias pilares» (automotriz, construcción, mecánica, eléctrica y petroquímica), y a las nuevas industrias de alta tecnología de importancia estratégica.

Al igual que en el caso de la KfW, el Estado respalda los bonos que emite el Banco de Desarrollo de China, que así puede recaudar dinero a muy bajo costo en los mercados de capitales, beneficiándose del crecimiento de la oferta monetaria. Una característica común y notable en los «milagros económicos» de la posguerra en Alemania, Francia y Japón, así como el desarrollo reciente de China, es que la financiación de capital jugó un papel relativamente menor en comparación con el crédito bancario.

La política tributaria debe por otra parte extraerle dinero a los flujos financieros que se originan en actividades no económicas como la usura, la renta del suelo, y la reventa especulativa, para canalizar recursos hacia las actividades productivas.

Con tal perspectiva, se propone una serie de reformas, al Banco de la República y al sistema financiero, para que sirvan más a los intereses del desarrollo nacional que a los del capital financiero–especulativo:

  1. La conversión del Banco de la República en un banco con funciones de banca de fomento, eliminando su independencia en relación con el gobierno, a fin de que las políticas monetarias y crediticias, y las políticas cambiarias estén subordinadas al interés nacional y no al servicio de rentas especulativo – financieras, como ocurre actualmente.
  2. Prohibir la creación de dinero fiduciario a través de las Operaciones de Mercado Abierto del Banco de la República, pues éste no fluye al sector productivo sino al especulativo.
  3. Crear, en cambio, grandes cantidades de crédito de fomento a través de operaciones de redescuento, tomando como modelo la política de orientación del crédito a ciertos sectores considerados prioritarios, mediante el suministro de recursos por parte del Banco de la República a través de los Fondos de Fomento, similares a los que funcionaron durante los años 1963–1991.
  4. Regular los requisitos de reserva (encaje) de los depósitos bancarios, a fin de garantizar que los bancos mantengan una proporción adecuada de préstamos para la producción física real.
  5. Fortalecer la banca pública para irrigar crédito a sectores específicos de la economía considerados de interés nacional por su impacto positivo en el trabajo decente, la innovación tecnológica y el bienestar de la población.
  6. Establecer un estricto control de cambios para frenar la especulación y la fuga de capitales, y defender la integridad de la moneda nacional
  7. El valor de la moneda nacional debe acoplarse a una “canasta” de mercancías básicas para mantener unos cambios internacionales y unas relaciones comerciales equitativas con otras naciones.
  8. El Banco de la República puede dar crédito directo a los gobiernos centrales en sus diferentes niveles, para evitar los sobrecostos del mercado bancario privado; pero solo para proyectos de infraestructura necesarios para el desarrollo económico y la mejora de la productividad del país.
  9. Los gastos de funcionamiento y los gastos sociales del Estado deben financiarse prioritariamente con impuestos diseñados de acuerdo con los principios constitucionales de progresividad, equidad y eficiencia.
  10. Solo en casos excepcionales y situaciones de anormalidad, como las actuales, el crédito primario podría financiar transferencias monetarias hacia la población pobre y vulnerable, lo que permitiría fortalecer la demanda interna, siempre y cuando se promueva el desarrollo de la economía productiva y la infraestructura económica y social del país.

Carlos Julio Díaz Lotero

Carlos Julio Díaz Lotero es Contador Público de la Universidad de Medellín. Especialista en Planeación urbano regional de la Universidad Nacional. Ex – presidente de la CUT Antioquia. Actualmente es Director Encargado de la Escuela Nacional Sindical

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