La política pública de protección al adulto mayor

La política pública que se ha diseñado desde el gobierno para la protección al adulto mayor sin ingresos, y para prevenir la indigencia de los actuales trabajadores cuando estén en la condición de tercera edad, comprende básicamente dos programas: Colombia Mayor, y el programa BEPS.

Por Héctor Vásquez Fernández. Analista ENS.

En el último informe del Ministerio del Trabajo al Congreso de la República,  se indica que de 6´330.144 personas mayores que hay hoy en Colombia, únicamente el 30% recibía alguna pensión, los demás, si no cuentan con una renta o la solidaridad de la familia, están condenados a una vida miserable de indigencia. Es un problema que tiende a agravarse a medida que envejezca la población.

El siguiente cuadro muestra el total de pensionados al día de hoy en los fondos privados, el régimen de prima media y los programas Colombia Mayor y los BEPS:

El sistema pensional (ley 100 de 1993), fue diseñado para que sólo se pensionen personas que trabajen en el sector formal de la economía, que tengan alta estabilidad laboral, posean altos niveles educativos y trabajen preferiblemente en zonas urbanas. Los demás son sistemáticamente excluidos del derecho a un ingreso en la vejez que le asegure su dignidad y su condición de ciudadanía; panorama que constatan todos los días las personas que cumplen la edad y pasan a reclamar su pensión,

Como lo señala un informe de la Contraloría General de la República: “El RAIS, al igual que Colpensiones, produce más devoluciones de saldos de vejez que pensiones para las personas en edad de retiro laboral”. El dato concreto es que por cada 4 personas que reclaman su pensión, sólo a una le reconocen su derecho en los fondos privados, a las tres restantes les devuelven sus ahorros. En Colpensiones esta relación es una de cada dos.(Ver  Revista Economía Colombiana, edición 352, Pág 110, abril- junio de 2018.)

Las personas excluidas son:

• Las que trabajaron durante toda la vida en la economía informal, principalmente trabajadores por cuenta propia, ocupados en toda clase de actividades improductivas, de mera sobrevivencia, con ingresos precarios y sin protección social.
• Una gran proporción de trabajadores asalariados: quienes trabajan para patronos con ingresos operacionales tan bajos, que ni siquiera pueden pagar la seguridad social; los que trabajan para patronos que pudiendo cumplir la ley laboral no lo hacen, porque están seguros de que nada les va a pasar con los inspectores del trabajo; y los que tienen empleos temporales, que entran y salen del mercado de trabajo, a quienes no les alcanzaran las semanas de cotización o el capital suficiente que les permita siquiera una pensión de salario mínimo.
• La mayor parte de la población discapacitada, que está discriminada y difícilmente encuentra un lugar en el mercado de trabajo.
• La mayoría de los trabajadores y trabajadoras del campo, que trabajan en sus propias parcelas, o que son asalariadas, peones o jornaleros, como los trabajadores de las fincas ganaderas, a quienes les pagan principalmente por día trabajado y sin seguridad social.
• Y por supuesto “las amas de casa”, las mujeres que mayoritariamente se ocupan de la economía del cuidado, cuya actividad ni siquiera es reconocida como un trabajo, y que en las estadísticas laborales aparecen como parte de la “población inactiva”, así su labor sea fundamental para la reproducción de la fuerza de trabajo; mujeres quienes ni el Estado, ni la sociedad, les ha reconocido hasta ahora sus derechos como trabajadoras.

Con esta población el Estado tiene la obligación que se deriva de la naturaleza del Estado Social, que supuestamente está “fundado en el respeto de la dignidad humana (…) y la solidaridad” (Constitución Política art.1), mandato que obliga al gobierno a implementar políticas que le aseguren a las personas mayores las condiciones materiales mínimas para puedan de verdad ejercer su ciudadanía, tal como lo ordena el art. 13  de la CP.

Según este artículo 13, “el Estado promoverá las condiciones para que la igualdad (de las personas) sea real y efectiva, y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados, (y entre ellos) el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta”, como los adultos mayores, que por su edad y condiciones físicas no pueden trabajar o han sido excluidos del mercado laboral.

Es por esto que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reiterado que la población de la tercera edad se encuentra comprendida dentro de la categoría de sujetos de especial protección constitucional, (Ver Sentencia C-1037 de 2003) obligación que se concreta en la garantía del acceso al mínimo vital, un derecho que se deriva del artículo 11° del Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales de Naciones Unidas, que hace parte del bloque de constitucionalidad. Según este artículo, «las personas de edad deberán tener acceso a alimentación, agua, vivienda, vestuario y atención de salud adecuados, mediante la provisión de ingresos, el apoyo de sus familias y de la comunidad y su propia autosuficiencia».

Política pública de protección al adulto mayor precaria y demagógica

La política pública que se ha diseñado desde el gobierno para la protección del adulto mayor sin ingresos, y para prevenir la indigencia de los actuales trabajadores cuando estén en la condición de tercera edad, comprende básicamente dos programas: Colombia Mayor, y el programa BEPS.

Colombia Mayor está vigente desde 2005 y tiene como objetivo proteger al adulto mayor en estado de indigencia o de extrema pobreza, contra el riesgo económico de la imposibilidad de generar ingresos. Consiste en un subsidio económico que oscila en un rango entre $40.000 a $75.000 mensuales en múltiplos de $5.000”. Hasta abril del presente año se habían entregado 5´890.165 subsidios, por un valor de $366.862 millones de pesos, lo que equivale a $62.284 por subsidio y por mes en promedio. (Informe del Ministerio del Trabajo al Congreso, pág.140).

Aquí se encuentra el primer problema de este programa: su cobertura, apenas 1´472.541 cupos, que cubre al 34% de la población adulta mayor que no recibe pensión. Con un agravante: como el foco del programa son los adultos mayores pertenecientes a los niveles 1 y 2 del SISBEN, excluye a muchísimas personas que necesitan angustiosamente de algún ingreso con que sostenerse o ayudar a sus familias. En los estratos 3 y 4, e inclusive en estratos superiores, se dan muchísimas circunstancias de personas adultas mayores sin ningún ingreso, que dependen completamente de otras personas para sobrevivir, en una situación que afecta terriblemente su dignidad.

El segundo problema se refiere a la calidad y efectividad de la asistencia que reciben estas personas. En promedio el programa entrega $62.284 al mes por persona, una suma que representa apenas el 24.87% de la línea de pobreza a nivel nacional, o el 53.4% de la línea de pobreza extrema^[2].

Y el tercer problema, es que al programas no se accede a través de la presentación de la cédula, sino que el acceso está mediado por la intervención de los gamonales políticos de las regiones que controlan los poderes locales, quienes los utilizan como medio para mantener segmentos de la población atados a su influencia clientelista, lo que resulta en una perversión de la política, que convierte este tipo de programas en factor de corrupción de la democracia.

El segundo programa son los Beneficios Económicos Periódicos, BEPS. Son un sistema de ahorro orientado a la población trabajadora informal, que no tiene la capacidad de cotizar al sistema pensional sobre la base de un salario mínimo. Este programa fue creado por el Acto Legislativo 01 de 2005, reglamentado por la Ley 1328 de 2009 (de reforma financiera), pero solo entró a operar desde 2015. Lo administra Colpensiones, bajo la vigilancia de la Superintendencia Financiera.

Los BEPS permiten hacer ahorros anuales de hasta $990.000 como máximo (en 2017), ahorro que se entrega con sus rendimientos cuando la persona cumpla 65 años, más un subsidio del 20% que sale del presupuesto nacional. Este ahorro será la base para liquidar el ingreso mensual periódico, que no podrá superar el 85% del salario mínimo, ingreso que se reconoce (igual que en los fondos privados de pensiones) hasta que el ahorro se agote. Aunque el programa da la posibilidad de negociar con el sistema financiero una “anualidad vitalicia”, (también como en los fondos privados). La propuesta dice que las personas podrán agregar los aportes que han hecho al régimen pensional cuando no cumplan con los requisitos para acceder a una pensión.

Al 30 de junio de 2018 el total de vinculados era de 1´129.389 ciudadanos, pero sólo 339.438 eran ahorradores activos (30%), quienes en promedio habían ahorrado $176.447. Hasta esa fecha se habían reconocido 5.578 anualidades, en su mayoría seguramente a personas que no alcanzaron su derecho a una pensión y que aceptaron trasladar a este programa sus saldos y devoluciones. Dice el Mintrabajo, que el valor promedio de la anualidad vitalicia entregada fue de $86.602, con un monto mínimo es $33.449. En este sentido, el ahorro y las mesadas son tan precarios, que el gobierno tomó la decisión de incluir a estas personas en el programa “Colombia Mayor”, para agregarles el subsidio bimestral que reconoce este programa.

El programa BEPS, que en las propuestas de reforma pensional que ha hecho el sector financiero, debería ser el único de carácter público manejado por Colpensiones luego de que se acabe el régimen de prima media. Tiene el inconveniente práctico de la capacidad de ahorro de los trabajadores que laboran en la economía informal y los cuenta propia, para quienes va dirigida la propuesta, pues la mayoría de ellos tienen ingresos inferiores al salario mínimo.

En Colombia el 49.5% de los trabajadores tienen un ingreso inferior a un salario mínimo, y los trabajadores cuenta propia devengan en promedio el 80% de un salario mínimo. En estos trabajadores la prioridad es la alimentación, a la que, según el DANE, destinan en promedio el 34.6% de sus ingresos, y en segundo lugar la vivienda, a la que supuestamente destinan el 29.7%^[3]. Hasta aquí va el 64.3% de sus ingresos, lo que les deja muy poco margen para cubrir otras necesidades. Es lo que explica por qué en este grupo de población es tan baja la afiliación como contribuyentes al sistema de salud (13%) y a pensiones (0.9%)^[4]; y por qué solamente el 30% de los inscritos al programa realizan algún ahorro.

Por un ingreso antipobreza

Como se deduce del informe del Mintrabajo, el objetivo de la política pública de protección al adulto mayor no es, en ningún sentido, garantizar derechos y ofrecer un ingreso antipobreza, ni siquiera un ingreso anti indigencia. Lo que han hecho los últimos gobiernos es impulsar políticas cuyo efecto no va más allá de atenuar los efectos sociales de un régimen pensional diseñado sólo para beneficiar a muy pocos, entre ellos, principalmente, los dueños de los fondos privados de pensiones.

Así que la garantía de dignidad y de un ingreso antipobreza en la vejez no puede depender sólo de la existencia de un régimen pensional contributivo, menos en el contexto económico colombiano, caracterizado por la informalidad y la precariedad laboral. Los diferentes gobiernos han tratado estos problemas con políticas similares, con pocos avances y un desarrollo muy lento, pues sus resultados están limitados por el modelo de desarrollo económico que han impuesto estos mismos gobiernos, altamente dependiente de bienes primarios como el petróleo, y con problemas estructurales que hasta ahora no han tenido la voluntad política de resolver, como el de la propiedad de la tierra y la distribución del ingreso.

Desde los sindicatos, el resultado principal que debería tener una reforma pensional sería la creación de un sistema pensional de pilares, con un primer pilar solidario, financiado con impuestos, recursos públicos y cotizaciones, que asegure a toda persona adulta mayor, independiente de su condición socioeconómica, o de si ha cotizado o no al sistema, un ingreso mínimo equivalente a medio salario mínimo legal (piso de protección social), inicialmente focalizado en la población adulta mayor más vulnerable. Este ingreso podría incrementarse mediante cotizaciones y/o con un sistema de ahorros individuales, como los que propone el sistema BEPS.

[2] “La línea de pobreza es el costo per cápita mínimo de una canasta básica de bienes (alimentarios y no alimentarios) en un área geográfica determinada. Para 2017, el costo per cápita mínimo necesario a nivel nacional fue $250.620. La línea de pobreza extrema es el costo per cápita mensual mínimo necesario para adquirir únicamente la canasta de bienes alimentarios, que permiten un nivel de sobrevivencia en un país determinado. A nivel nacional la línea de pobreza extrema en 2017 fue $116.630”. (DANE, Pobreza monetaria multidimensional en Colombia. Boletín técnico 2018).

[3]DANE, los componentes de la canasta familiar y su ponderación según los niveles de ingresos.

[4]DANE, Gran Encuesta Integrada de Hogares.

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