¿En Colombia los beneficios tributarios si cumplen los objetivos del desarrollo y el bienestar general?

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¿Ayudan al país los beneficios tributarios?. Lea este análisis del gasto tributario* en el impuesto sobre la renta del año gravable 2018

Por Carlos Julio Díaz Lotero-Analista laboral ENS

La política fiscal es un instrumento de la política económica, que utiliza el Estado para obtener ingresos, principalmente mediante los impuestos y la aplicación del gasto público, con el fin de impulsar la creación de riqueza, reducir el desempleo y promover el bienestar y una sociedad más igualitaria.

En la Constitución Política se establecen los principios que inspiran y orientan estos dos componentes de la política fiscal: la política tributaria y el gasto público. El artículo 350 ratifica el mandato de un Estado Benefactor, definido en la Carta Política como Estado Social de Derecho, al establecer como prioridad del gasto público garantizar la política social para atender necesidades de seguridad alimentaria, salud y servicios sanitarios, educación, integración social, pensiones y seguridad en el trabajo, servicios sociales, vivienda, etc.

«La ley de apropiaciones deberá tener un componente denominado gasto público social (…) Excepto en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación».

Por su parte, el artículo 363 de la Constitución Política dice: «El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad”. La política tributaria debe establecer impuestos que promuevan la equidad, que la legislación sea transparente y simple en su estructura, y que en la carga tributaria tengan mayor peso los impuestos directos, con tarifas crecientes en la medida que crezcan los ingresos, las utilidades y la riqueza de las personas y las empresas. Nada de eso aparece en el Estatuto Tributario que tenemos.

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La política tributaria tiene básicamente dos propósitos: recaudar los ingresos necesarios para que el Estado funcione como proveedor de bienes públicos, y orientar las voluntades de las personas y direccionar la economía para el bien común.

En este contexto surgen los incentivos o beneficios tributarios que otorga el Estado, y que deben existir para promover la equidad, el crecimiento y un desarrollo redistributivo. De acuerdo con la teoría tributaria, cualquier exención de una tarifa general debe justificarse, bien sea porque hace más equitativa la estructura impositiva, o bien porque promueve sectores y actividades con externalidades positivas. En este sentido, antes de adoptar un incentivo tributario es necesario precisar su objetivo, que debe ser acorde con las metas generales de desarrollo económico, examinar su eficiencia y analizar su relación costo-beneficio. Así mismo, cada incentivo debe someterse a una evaluación periódica y rigurosa, previamente acordada, con el fin de poder eliminarlo en caso de no cumplir con estos fines.

El objetivo básico de los beneficios tributarios concernientes a las políticas de fomento industrial o regional, es la atracción de inversiones que de otra forma difícilmente se canalizarían hacia las actividades o regiones definidas. Las actividades y regiones seleccionadas deben ser aquéllas que por sus características generan un beneficio social. Los objetivos fiscales deben ser armónicos con los objetivos de la política monetaria y crediticia, cambiaria, de precios, de comercio exterior y de política internacional.

Esta reflexión se hace con base en la información que el Ministerio de Hacienda presentó en el Marco Fiscal de Mediano Plazo del año 2019, en cumplimiento del artículo 1 de la Ley 819 de 2003.

De los gastos tributarios hacen parte las exenciones, descuentos, deducciones, y tratamientos tributarios especiales que brinda el Estado a los contribuyentes, pero sin considerar los beneficios tributarios otorgados por medio de las Ingresos No Constitutivos de Renta, ni Ganancia Ocasional. Los gastos tributarios tienen un costo fiscal representados en los menores ingresos que tiene el Estado por la vía impositiva. El costo fiscal ** de los gastos tributarios estimados para el año 2018 asciende a $78,6 billones, que frente al año 2017 significa un crecimiento del 6,8%, que corresponde al 8% del PIB.

Dentro de la valoración del costo fiscal en el impuesto de renta se mide lo relacionado con los Contratos de Estabilidad Jurídica que representaron menores impuestos de $1,38 billones por el año gravable 2018 (0,1% del PIB). Asimismo, en el impuesto de renta se estima el costo fiscal de la existencia de una tarifa menor a la tarifa general y la no aplicación de la sobretasa en este mismo tributo para los usuarios industriales y los operadores de zona franca. El valor de este tratamiento especial alcanzó $790 mil millones en 2018.

Los beneficios tributarios que disminuyen la base gravable son básicamente tres: los ingresos no constitutivos de renta, las deducciones y las rentas exentas. Por otra parte, existen los descuentos tributarios como un beneficio que reduce directamente el monto del impuesto de renta.

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Los ingresos no constitutivos de renta*** corresponden a aquellos ingresos que no están sometidos al impuesto sobre la renta por expresa disposición legal, ya sea por las circunstancias en que se generan o porque el sistema tributario encuentra conveniente estimular alguna actividad de la economía. La legislación colombiana contempla, entre otros, los siguientes aspectos no constitutivos de renta:

La prima en colocación de acciones o de cuotas sociales, las utilidades provenientes de la enajenación de acciones inscritas en la Bolsa de Valores colombiana, el componente inflacionario de rendimientos financieros, las recompensas, la utilidad en la venta de casa o apartamento de habitación, los gananciales, la indemnizaciones, las donaciones para partidos, movimientos y campañas políticas, los aportes de entidades estatales, sobretasas e impuestos para financiamiento de sistemas de servicio público de transporte masivo de pasajeros, los aportes obligatorios de los trabajadores, empleadores y afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y Salud, para el beneficiario o partícipe de los fondos de cesantías, el aporte del empleador a título de cesantías, etc.

Se consideran rentas exentas las generadas por los servicios hoteleros, la venta de energía eléctrica generada a partir de recursos eólicos, biomasa o residuos agrícolas; las nuevas plantaciones forestales, entre otras. Adicionalmente existen las rentas laborales exentas, como indemnizaciones, cesantías y pensiones, así como la exención otorgada a los asalariados respecto de los pagos laborales que perciben.

Dentro de los gastos tributarios, igualmente se incluyen los descuentos tributarios. Por ejemplo, los impuestos pagados en el exterior a las empresas de acueducto y alcantarillado y a las sociedades agropecuarias, y el IVA pagado en la importación de maquinaria pesada para industrias básicas, y la inversión en activos fijos productivos. Y también, en parte, las donaciones como las que hacen los grupos empresariales en el marco de la crisis que vivimos.

Cuantificación de gastos tributarios en impuesto sobre la renta

Mientras las rentas exentas y los descuentos constituyen un gasto tributario, no sucede lo mismo con el conjunto de los ingresos no constitutivos de renta, ni con el total de deducciones, según lo definido por el Ministerio de Hacienda. El siguiente cuadro muestra los gastos tributarios y sus costos fiscales, discriminados por modalidad de declarante (personas jurídicas y personas naturales):

Para el conjunto de los declarantes del impuesto de renta, que incorpora tanto a personas naturales como a personas jurídicas, el monto total de gastos tributarios por el año gravable 2018 ascendió a $87.16 billones, que corresponde al 8,9% del PIB, generando un costo fiscal de $12,44 billones, que representa el 1,3% del PIB. De este costo, el 82% correspondió a las rentas exentas, 11% a los descuentos tributarios, y 7% a la deducción por inversión en activos fijos. Como se puede ver, las rentas exentas tienen el mayor peso dentro del conjunto de gastos tributarios.

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En el cuadro siguiente se analizan los gastos tributarios y costo fiscal de los contribuyentes del impuesto de renta, es decir, se excluyen los declarantes del régimen especial:

Del costo fiscal de los gastos tributarios para las personas jurídicas declarantes ($6,3 billones), $4,75 billones corresponden a los declarantes que son contribuyentes del impuesto de renta en el año gravable 2018. El costo fiscal de los gastos tributarios concedidos a las personas naturales y jurídicas contribuyentes genera un costo fiscal total de $10,88 billones, correspondiente al 1,1% del PIB. De este costo, el 79,3% correspondió a las rentas exentas, 12,5% a los descuentos tributarios, y 8,1% a la deducción por inversión en activos fijos.

La estructura tributaria colombiana tiene una tarifa plana para el impuesto de renta de las personas jurídicas, lo que le resta progresividad al sistema tributario que se aplica al sector empresarial. Y en el caso de las personas naturales, la progresividad se va diluyendo en la medida en que los ingresos aumentan.

En cuadro siguiente presenta las rentas exentas por subsectores económicos y por tipo de declarante. Hace la distinción entre los contribuyentes y los del régimen especial, para el año gravable del 2018:

En el año gravable 2018, las rentas exentas solicitadas por las personas jurídicas declarantes del impuesto de renta ascendieron a $11.95 billones (1,2% del PIB). Estas rentas conllevan un costo fiscal por $4.3 billones (0,5% del PIB).

La composición de las rentas exentas de las sociedades muestra que el 64,1% corresponde a los contribuyentes, quienes registraron un valor de $7,65 billones. En tanto que el 35,9% corresponde al régimen especial, con $4.3 billones, para un total de $11.95 billones.

Por subsector económico, el 63,7% de las rentas exentas se distribuyen en tres: actividades financieras y de seguros, con 37,4%; actividades inmobiliarias, con 15,9%; y construcción, con 10,4%. Las industrias manufactureras tienen una participación del 6,1%.

El sector más favorecido con los beneficios tributarios es actividades financieras y de seguros, que aporta menos del 1% del empleo del país, mientras que el sector manufacturas, que aporta el 12% de los empleos, tiene una participación 6 veces menor.

Por otra parte, a las empresas del régimen especial les ponen cada vez más trabas, pues, según el artículo 358 del Estatuto Tributario, deben hacer trámites para que el excedente tenga el carácter de exento.

A continuación, se presentan las rentas exentas por subsectores económicos, con su respectivo costo fiscal, para así determinar cuáles tienen mayor impacto en los costos fiscales:

Para el universo de contribuyentes, el costo fiscal de las rentas exentas de las personas jurídicas asciende a $2.83 billones por el año gravable 2018. Los sectores más favorecidos con la disminución de impuestos son los subsectores de actividades financieras y de seguros, y construcción, con una participación en el costo fiscal de 57,2% y 14,5%, respectivamente.

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En conclusión, y como se puede ver, los beneficios tributarios dados a las empresas en Colombia no han seguido los criterios técnicos que sugiere la teoría tributaria. Los beneficios tributarios no han favorecido la equidad, como lo evidencian los altos índices de desigualdad que existen en nuestro país; no han promovido el empleo ni su calidad, como lo dejan al descubierto las altas tasas de desempleo e informalidad laboral que señalan las cifras oficiales del DANE.

No han fortalecido, en fin, el Estado Social ni el bienestar general, sino lo contrario: han debilitado fiscalmente al Estado para endeudarlo en condiciones onerosas, y poner el presupuesto de gastos del Estado al servicio de las lógicas especulativas del sector financiero; a tal punto que hoy los gastos financieros se imponen frente al gasto social, lo que va en contravía del mandato constitucional.

Y como colofón de este proceso, el sector más favorecido por el Estado con los beneficios tributarios, el sector financiero, destruyó la política social que es el corazón del Estado Social de Derecho, al transformarla en una mercancía y nicho de negocio y lucro para los capitales especulativos, que solo buscan la rentabilidad de sus inversiones. Lo que ha llevado a la desaparición de la salud pública y la infraestructura y capacidad del Estado para enfrentar una amenaza como la de la pandemia del COVID 19.

La única estrategia que tiene el Gobierno contra ésta, es la cuarentena para disminuir la tasa de contagio. Pero esto a largo plazo será insostenible por que la política neoliberal solo le deja dos opciones a la población: morirse infectado por el virus, o morirse de hambre.

Por lo anterior, hoy es más que urgente la necesidad de replantear el enfoque del sistema tributario. No solo porque viola el artículo 263 de la Carta Política, sino porque los efectos prácticos pueden terminar en un genocidio por la ceguera de una ideología que ha creado las condiciones para que prosperen la enfermedad y las pandemias: hambre, desnutrición y pobreza de un lado y destrucción de la infraestructura hospitalaria y de todo el sistema público de seguridad social en salud por el otro.

* Los gastos tributarios constituyen aquellas deducciones, exenciones y tratamientos tributarios especiales, presentes en la legislación tributaria que implican una disminución en la obligación tributaria para los contribuyentes, generando menores recursos para el Estado.

**El costo fiscal se define como el ingreso que deja de percibir el Gobierno Nacional por concepto de la utilización de cualquiera de los gastos tributarios contemplados en la ley.

***Hacen referencia, a aquellos ingresos percibidos por el contribuyente que tienen la característica de no aumentar la renta (riqueza neta) del contribuyente.

Carlos Julio Díaz Lotero

Carlos Julio Díaz Lotero es Contador Público de la Universidad de Medellín. Especialista en Planeación urbano regional de la Universidad Nacional. Ex – presidente de la CUT Antioquia. Actualmente es Director Encargado de la Escuela Nacional Sindical

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