La protección de los ingresos de la población adulta mayor y la reforma pensional

Por Héctor Vásquez F.
Escuela Nacional Sindical.

El próximo mes de marzo el gobierno nacional presentará ante el congreso de la república su proyecto de reforma pensional. Así lo anunció el Ministro del Trabajo en reunión que tuvo con los integrantes de la Comisión de Concertación de Políticas Salariales y Laborales, en la que, además, indicó “que la reforma pensional que se avecina no aumentará la edad de jubilación ni las semanas necesarias para pensionarse, porque se reduciría aún más la ya precaria cobertura actual” (Portafolio, enero 21 de 2013).

No obstante, en esta misma reunión presentó los posibles escenarios de la reforma, pues no sólo es al gobierno a quien le interesa reformar el actual régimen pensional, sino que otros actores sociales y económicos también tienen intereses en el tema y aspiran, como es natural, a que éstos se vean contenidos en ella.

Los debates actuales en el seno de la Corte Constitucional, en relación con los derechos excepcionales que la Ley 4ª de 1992 otorga a magistrados de las cortes y a los miembros del congreso de la república, han puesto sobre el tapete la existencia de un régimen pensional que excluye a la mayoría de los y las colombianas, y que otorga a una minoría beneficios extraordinarios, por los que nunca han cotizado y que toda la nación debe financiar.

El diagnóstico que el propio Ministerio de Trabajo ha presentado, indica que de cada 100 trabajadores apenas 31 cotizan al sistema pensional, el 69% a los fondos privados de pensiones, y el 31% al régimen de prima media. Y de cada 100 adultos mayores apenas 34 reciben alguna pensión (vejez o sobrevivientes).

Estos resultados tan precarios son consecuencia de las características del mercado laboral, a saber:

     ·    Predominan trabajos por fuera del concepto de Trabajo Decente que promueve la OIT: trabajo                    productivo, con protección social (salud, riesgos, pensiones e ingresos) y con derechos de libertad              sindical;

     ·     Altos niveles de desempleo: 10% de la población económicamente activa.

     ·     Alta proporción de trabajo en condiciones de informalidad: 51% para 13 áreas metropolitanas y                  más del 60% para todo el país.

     ·     Utilización creciente de formas de contratación (en su mayoría ilegales) que no garantizan                           estabilidad laboral ni continuidad de cotizaciones al sistema pensional a lo largo de toda la vida                 laboral, como contratos por prestación de servicios o por cooperativas, agencias de empleo                           temporal y contratos sindicales.

Estas condiciones son las que explican la baja proporción de personas cotizando activamente al régimen pensional; y explican que de una vida laboral de 25 años, las personas afiliadas al sistema pensional apenas coticen en promedio 10.3 años, o 534 semanas. Se recuerda que 1.225 semanas de cotización son el mínimo que hoy se requiere para acceder al derecho a la pensión.

Adicionalmente, en el actual régimen aún se mantienen regímenes especiales como el de los congresistas y magistrados de las cortes, que reconocen beneficios por los que nunca han cotizado, y que el propio Ministerio de Trabajo ilustra claramente al indicar que el 20% de la población más pobre recibe sólo el 0.1% de los subsidios para pensiones, en tanto que el 20% de la población más rica recibe el 86.3% de éstos.

En resumen, el actual régimen pensional está diseñado para que en la vejez sólo se protejan los ingresos de aquellas personas que tuvieron un empleo estable en la economía formal, una situación que nos aleja años luz del proyecto de Estado Social que acordamos en la Constitución de 1991, que supuestamente está fundado “en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general “ (art. 1 CP); y que, en concreto, en el artículo 46 indica que “el Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria”, un objetivo que se garantiza, entre otros factores, asegurándole a este sector de la población un ingreso mínimo que lo proteja de caer en la indigencia.

Lo que está en juego en la reforma

En su reunión con los trabajadores y los empleadores el ministro puso sobre la mesa los escenarios posibles de la reforma.

El primero de ellos se refiere a la modificación de los parámetros del sistema para incidir en su sostenibilidad fiscal. Aduce el gobierno que si todos los afiliados se trasladaran al régimen de prima media, el pasivo pensional pasaría del 116% del PIB actual al 129%, lo que obligaría a reducir la mesada pensional al 49% del ingreso base, y calcular este ingreso sobre la base de 20 años y no de 10 como actualmente. También a aumentar la edad: 60 las mujeres y 65 los hombres.

Un tipo de reforma como la propuesta en este escenario sólo alivia el problema fiscal, pero no resuelve para nada el problema fundamental de exclusión que presenta el sistema.

El segundo escenario es el marchitamiento definitivo del régimen de prima media, como lo ha manifestado el Consejo Privado de Competitividad –CPC-, que propone “frenar de inmediato la entrada de nuevos afiliados y prohibir nuevos traslados del régimen de ahorro individual con solidaridad al ISS”, objetivo que también es propuesto por FEDESARROLLO, la ONG que representa el tanque de pensamiento del empresariado colombiano. Este objetivo fortalece los fondos privados de pensiones, que manejan más de 100 billones de pesos (aquí está una razón del pasivo pensional que presenta el régimen de prima media), representados en los aportes de más de 10 millones de afiliados. Es un objetivo que se propuso la reforma de 1993, que no se ha cumplido del todo, y que a los banqueros les garantiza enormes recursos para sus negocios, pero que tampoco resuelve los problemas de exclusión del sistema.

El tercer escenario se refiere a la modificación de la norma constitucional que señala que en Colombia no puede haber pensiones por debajo de un salario mínimo legal vigente.

Este escenario tiene por lo menos dos alternativas. Una es la de los Beneficios Económicos Periódicos (BEPS), que se aprobó en el acto legislativo 01 de 2005 y que se incluyó en el artículo 87 de la Ley 1328 de 2009 de reforma financiera, y que también está contenida en el documento CONPES Social 156 de septiembre de 2012. La otra alternativa es la que propone la OIT y Naciones Unidas: el establecimiento progresivo de un piso de protección social que, entre otros objetivos, promueve la protección de los ingresos de todas las personas. Incluye la garantía de un ingreso mínimo universal para todas personas adultas mayores, que los proteja de caer en la indigencia y les asegura su derecho a la dignidad.

La alternativa de los BEPS es crear un sistema que permita que las persona que no pueden estar afiliadas al régimen de prima media o a un fondo privado de pensiones, abran una cuenta individual en el sistema financiero que les permita ahorrar para la vejez. Este sistema está dirigido a los trabajadores que tienen ingresos por debajo de un salario mínimo, y permite hacer ahorros anuales de hasta $885.000 como máximo, ahorro que se entrega cuando la persona cumpla 65 años, más un incremento del 20% que sale del presupuesto nacional. Este ahorro, más ese 20%, será la base para liquidar el ingreso mensual periódico, que no podrá superar el 85% del salario mínimo. La propuesta dice que las personas podrán agregar la indemnización sustitutiva que reciben del régimen de prima media cuando no cumplen con las semanas mínimas que dan derecho a pensión.

Esta propuesta tiene el inconveniente práctico de la capacidad de ahorro de los trabajadores que laboran en la economía informal y que tienen ingresos inferiores al salario mínimo. En Colombia el 49.5% de los trabajadores tienen un ingreso inferior a un salario mínimo, y los trabajadores por cuenta propia devengan en promedio el 80% de un salario mínimo legal. En estos trabajadores la prioridad es la alimentación, a la que según el DANE destinan el 34.6% de sus ingresos. En segundo lugar la vivienda, a la que destinan el 29.7%. Hasta aquí va el 64.3%, lo que les deja muy poco margen para cubrir otras necesidades, cuestión que explica por qué en este grupo de población es tan baja la afiliación como contribuyentes al sistema de salud (13%) y a pensiones (0.9%).

El propio ministerio del trabajo reconoce esta limitación objetiva cuando informa sobre el resultado que ha tenido el Fondo de Solidaridad Pensional, el cual ayuda a completar la cotización a pensiones de colectivos de trabajadores del sector informal. Entre 1996 y 2012 este programa ayudó a pensionarse apenas a 66 mil personas, un promedio de 4.125 anual.

Ahora bien, supongamos que un trabajador de la economía informal consigue ahorrar $885.000 al año, que es lo máximo que permite el sistema BEPS, suma que representaría el 15.6% de su ingreso laboral, y lo hace durante 10.3 años, que es en promedio los años de fidelidad en cuanto a cotizaciones al régimen pensional que hoy tenemos los trabajadores colombianos. A pesos de hoy, ese trabajador tendría un capital ahorrado de 11 millones, incluyéndole el 20% que le daría el Estado como subsidio. Ese capital es todo lo que cuenta ese trabajador, bien para comprar una vivienda (y así lo permite la reglamentación), o para que se lo difiera a 9.8 años, que es la expectativa de vida que le queda, lo que supone, a pesos de hoy, $1.122.448 anual, o $93.537 mes. Con este cálculo, este trabajador evaluará qué es lo que más le conviene: si ahorrar el 15.6% de su ingreso mensual, para al final de su vida reclamar $93 mil mensuales, o mejor reclamar el subsidio que hoy se entrega a los adultos mayores, que equivale a $76.000 al mes, y por el cual no tiene que hacer ningún ahorro.

Piso de protección social y garantía de ingreso mínimo universal

Como vemos, no resulta para nada práctica la propuesta de los BEPS. Alternativamente el país tiene condiciones para aplicar progresivamente la propuesta de un Piso de Protección Social que le asegure a todo adulto mayor un ingreso mínimo que lo proteja de la indigencia y le asegure su autonomía personal, es decir, su dignidad.

Esta propuesta surge de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y del Pacto Mundial para el Empleo. En Colombia se ha estado aplicando parcialmente a través del régimen subsidiado de salud, el programa Familias en Acción y la política pública para el adulto mayor.

Esta última consiste en la entrega de subsidios que van desde $40.000 mes (ración alimenticia a cargo del ICBF) a $75.000 (subsidio monetario), y tiene una cobertura de 840 mil personas, o sea el 27% de la población adulta mayor que no recibe ninguna pensión. Estos subsidios están focalizados en los niveles 1 y 2 del SISBEN, y tiene un problema adicional: es utilizado por los directorios políticos que sustentan al gobierno como instrumento para hacer clientelismo y garantizarse, vía inscripción y asignación de cupos, un apoyo electoral para sus campañas, factor que corrompe la democracia.

En este contexto, desde los trabajadores y el sindicalismo el objetivo mínimo que debemos proponernos en la reforma pensional es el establecimiento de un ingreso mínimo, que inicialmente se focalice en los adultos mayores que se encuentran en mayor grado de riesgo. Se trata de un ingreso que tiene el objetivo de garantizar el derecho de ciudadanía a toda persona adulta mayor, una condición que lo integra a la comunidad a la que pertenece y le garantiza los medios materiales mínimos que le permitan vivir con dignidad. Este ingreso mínimo se podría incrementar con las cotizaciones voluntarias u obligatorias que cada persona pueda aportar a lo largo de su vida, lo que supone la afiliación obligatoria de toda la población económicamente activa al régimen pensional.

Esta propuesta debe hacerse en el marco de una política que conciba el sistema pensional como un sistema público de protección social, cuyo objetivo fundamental sea la garantía de derechos humanos fundamentales y no la posibilidad de hacer negocios, como ocurre hoy con el sistema de ahorro individual. En este sentido la reforma pensional debe concebirse desde un sistema de pilares, cuyo primer pilar debe asegurarle a toda persona adulta mayor, independiente de su condición socioeconómica y de si ha cotizado o no al sistema, un ingreso mínimo equivalente a la línea de pobreza.

El costo actual que tendría este ingreso mínimo sería de unos $7.5 billones anuales, que es lo que valdría garantizarle hoy a 3´147.220 adultos mayores que no reciben ninguna pensión un ingreso mínimo equivalente al valor de la línea de pobreza (alrededor de $200.000 mensuales). Para la financiación de este ingreso mínimo se contaría, primero con los recursos del fondo de solidaridad pensional, que hoy acumulan cerca de $11 billones; segundo, con los recursos que hoy se destinan al pago del subsidio mensual que reciben alrededor de 840 mil adultos mayores (entre subsidios monetarios y alimentos) y que equivalen a unos $500 mil millones anuales; en tercer lugar, con el valor acumulado de las cotizaciones de aquellas personas que no alcanzan a cotizar el número de semanas suficiente para acceder al derecho a la pensión y que hoy son reclamadas por éstas a través de la figura de la indemnización sustitutiva. 44 mil personas reclamaron esta indemnización en el 2012, lo que equivale al monto total aportado por el trabajador y de la que se excluye lo aportado por las empresas.

Obviamente para asegurar recursos más estables para financiar este tipo de programas el país debe revisar el actual sistema tributario, que está diseñado principalmente para favorecer al gran capital, a los grandes propietarios terratenientes y a las grandes fortunas; un sistema ineficiente e inequitativo que se refleja en exenciones que al año cuestan alrededor de $7 billones, y de una muy baja proporción de la tributación en relación con el PIB.

Al respecto, en 2007 las Naciones Unidas publicaron los resultados de un estudio económico y social que incluyó a más de 100 países, en el que se sustenta que el costo de poner fin a la pobreza durante la vejez mediante una pensión básica equivalente a la línea de pobreza (menos de 1.5 US$ por día) costaría menos de 1% del PIB en 66 de los 100 países.

   “(…) Acabar con la pobreza extrema en la vejez mediante la provisión de una pensión básica universal equivalente a 1 dólar día a todas las personas de más de 60 años ascendería a menos de un 1% del PIB al año en 66 de los 100 países en desarrollo, se prevé que los costos asociados al régimen de pensiones básicas en estos países siga siendo modesto en 2050, a pesar del rápido envejecimiento demográfico”.

El Piso de Protección Social ha recibido el apoyo de la mayoría de sectores que conforman la OIT, que actualmente trabaja la elaboración de una recomendación que la promueva entre todos sus afiliados. En su componente de protección a los ingresos, en todo el planeta alrededor de 25 países, entre ellos Argentina, Chile, Brasil, Uruguay y Bolivia, ya han adoptado distintos mecanismos que garantizan como derecho el acceso a un ingreso mínimo a la población adulta mayor.

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