Se necesita una reforma pensional que fije un piso de protección social

Por Héctor Vásquez F
Analista de la ENS

Se ha iniciado el debate sobre la reforma pensional que necesita Colombia, un país donde el sistema pensional que rige desde hace más de 20 años tiene como principal característica el ser excluyente. El tema es apasionante y pone en juego distintos intereses.

De un lado, están los intereses de los ciudadanos y ciudadanas que viven de su trabajo y carecen de rentas, y que se preguntan, con razón, si el empleo que tienen, o al que aspiran, les va a garantizar acumular las semanas mínimas de cotización que asegure su derecho a una pensión.

También están los adultos mayores que trabajaron toda la vida en actividades de la economía informal, o por cuenta propia, que nunca cotizaron al sistema pensional porque sus ingresos no se lo permitieron, o porque como trabajadores dependientes/asalariados sus empleadores no cotizaron. La pregunta que se hace este sector de la población, que son la mayoría, es, si cuando lleguen a viejos van a contar con un ingreso que les asegure su dignidad y su condición de ciudadanos.

Y están en juego, por supuesto, los intereses del sector financiero, que ven en la reforma pensional la oportunidad de hacer negocios y de acrecentar los que ya tienen, eliminando el régimen de prima media con el fin de disponer de las cotizaciones de toda la población trabajadora cotizante y ponerlas a generar rentas, no siempre en inversiones productivas (el 72% en TES), de las que obtienen enormes beneficios. Las 4 entidades que manejan los fondos privados de pensiones obtuvieron en 2015 utilidades netas por $581 mil millones, sólo por administrar e intermediar recursos de otros.

Por otro lado, está la preocupación del gobierno acerca del impacto fiscal que tiene asegurarles a todos los pensionados sus respectivas mesadas. En el 2015, el Estado colombiano destinó 34 billones del presupuesto nacional para financiar las pensiones de 1´996.000 pensionados, el 60% de ellos de Colpensiones, un gasto que representó el 4% del PIB y el 15.8% del presupuesto general de la nación.

La siguiente tabla da cuenta, en números, de la población cotizante al sistema pensional, y la población que hoy está pensionada

Tabla1. Población cotizante al sistema pensional y población pensionada

Fuente: SUPERFINANCIERA y Ministerio de Hacienda (Presupuesto ciudadano 2015).

En un reciente diagnóstico del sistema pensional en Colombia, la OCDE identificaba que los problemas principales del sistema eran la baja cobertura del régimen contributivo y la falta de una pensión mínima en el primer pilar que condena a muchos ancianos a la pobreza. Pero hasta ahora las reformas que ha tenido el régimen pensional en Colombia han estado orientadas, primero a favorecer los negocios del sector financiero, y segundo, a disminuir las presiones que el pago de las pensiones tiene sobre el presupuesto de la nación.

Fue lo que ocurrió con la ley 100 del 1993, que creó un régimen paralelo en manos del sector financiero privado, que aumentó la edad de pensión, las semanas de cotización y disminuyó la mesada pensional. Posteriormente, bajo el gobierno de Uribe, se eliminaron los regímenes especiales que en el sector público se habían negociado en convenciones colectivas y se eliminó la mesada 14 para los nuevos pensionados.

El único avance que en esta materia se han producido, ha sido el de reconocerle a las parejas que convivan en matrimonio (sólo personas de SISBEN 1 y 2) sumar sus respectivas semanas de cotización al régimen de reparto cuando por separado ninguno de los dos alcanza las semanas mínimas para acceder al derecho a la pensión. Las demás políticas que se han implementado en este terreno, no pasan de ser políticas asistenciales que no garantizan derechos, como el establecido por la ley 1251 de 2008 (programa adulto mayor), que incluye subsidios en forma de ración alimenticia, o en dinero ($75.000 mes), con una cobertura del 42.7% de la población adulta mayor que no recibe ninguna pensión. Pero tiene un problema: como no es un derecho efectivo que cualquier persona mayor reclame con su cédula de ciudadanía, es utilizado por los directorios políticos que sustentan al gobierno como instrumento para hacer clientelismo y garantizarse, vía inscripción y asignación de cupos, un apoyo electoral para sus campañas, factor que corrompe la democracia.

Adicionalmente, durante el primer gobierno de Santos, se creó un programa de ahorro individual denominado BEPS (Beneficios Económicos Periódicos), dirigido a la población trabajadora de la economía informal que no puede afiliarse al régimen de prima media, programa que se enfrenta con el problema de los bajísimos ingresos que tiene esta población, los cuales no le permiten en la práctica ningún ahorro.

Trabajo precario, debilidad del Estado y sistema pensional

Al final, el impacto de las reformas mencionadas ha sido prácticamente marginal en el aseguramiento de derechos, y aunque ha aumentado la población de cotizantes activos al sistema, este resultado no es producto de las reformas sino del incremento de la población ocupada asalariada, y de la implementación de un mecanismo como el PILA (Planilla Integrada de Liquidación de Aportes), que contribuyó a reducir los casos de evasión y de elusión de aportes a la seguridad social.

Aun así, como lo indica la tabla 1, apenas la tercera parte de los trabajadores cotizan activamente al sistema, y apenas la tercera parte de los adultos mayores de 60 años recibe pensión. Los demás están excluidos de un derecho tan importante como el aseguramiento de sus ingresos cuando alcancen la edad adulta mayor, una situación que no hace más que reflejar los problemas de precarización laboral que predominan en el mercado de trabajo: altos niveles de desempleo, alto nivel de empleo informal (60% de la población ocupada), altos niveles de subcontratación, tercerización y de empleos temporales, que no garantizan cotizar al sistema todos los meses del año, lo que tiene como consecuencia que apenas 10 de cada 100 cotizantes reúnan las condiciones para pensionarse.

En este bajo índice de trabajadores que cotizan activamente al sistema y de adultos mayores que reciben una pensión, incide la ausencia de una política de inspección eficaz por parte de las autoridades del trabajo. Es una debilidad que favorece la cultura de la ilegalidad por parte de muchos empleadores, principalmente en ciudades intermedias y en la mayoría de los municipios del país; empleadores que aunque tengan condiciones para afiliar a sus trabajadores a la seguridad social, no lo hacen, pues están convencidos de que nadie los va a denunciar, ni ninguna autoridad los va a intervenir, y menos a sancionar.

Estos datos indican que en Colombia el sistema pensional está diseñado exclusivamente para garantizarles derechos a los trabajadores de la economía formal, con contrato de trabajo estable, una condición que no tiene la mayoría de los trabajadores y trabajadoras del país.

Reforma para establecer Piso de Protección Social

¿Cuáles intereses predominarán en los legisladores a la hora de hacer la reforma pensional? Los sistemas de protección social son claves en la construcción de sociedades democráticas, incluyentes y civilizadas, y son el núcleo del Estado social, democrático y de derecho.

En este sentido, el problema principal que debe resolver una reforma pensional en Colombia es el de la exclusión en que se encuentran 2 de cada 3 personas mayores de 60 años que no cuentan con ningún ingreso en su vejez. Así lo ha indicado la OCDE: “(…) la falta de una pensión mínima en el primer pilar condena a muchos ancianos a la pobreza. En 2012 sólo recibió una pensión el 30% de la población en edad de jubilación, en comparación con un porcentaje del 80% al 90% en países como Argentina, Brasil, Chile y Uruguay”. Este diagnóstico debería llevar a una reforma pensional que les asegure a todas las personas con edad de pensión las condiciones materiales mínimas que le permita vivir con dignidad y ser ciudadanos y ciudadanas activos en sus comunidades y en el país.

En este mismo sentido va la orientación de los organismos internacionales de los cuales hace parte Colombia, como Naciones Unidas y la Organización Internacional del Trabajo. En 2009 las Naciones Unidas aprobaron el lanzamiento de la iniciativa del Piso de la Protección Social, como una forma de disminuir los impactos de las crisis económicas sobre las poblaciones más vulnerables. Y en el documento final de la Cumbre de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, se estipula que el piso de la protección social figura entre las políticas más eficaces para garantizar a los ciudadanos el acceso a los recursos y un nivel mínimo de protección social.

A partir del concepto de piso de protección social, Naciones Unidas y OIT han indicado que entre los componentes esenciales del piso de protección social debe incluirse la seguridad del ingreso para los ancianos y las personas con discapacidad. La viabilidad de esta propuesta la sustenta la OIT con varias investigaciones que muestran cómo, incluso los países de bajos ingresos, están en la capacidad de adoptar una política de pisos de protección social, aclarando que si no se puede implementar de una sola vez, se debe optar por un enfoque escalonado.

Con base en estas reflexiones, y ante la inminencia de una reforma pensional en Colombia, los trabajadores y algunos sectores sindicales han estado construyendo propuestas para intervenir propositivamente en el debate sobre la reforma pensional, con el objetivo de que ésta incluya el derecho a la protección de los ingresos para toda la población adulta mayor. En concreto, entre otros contenidos, proponen:

Primero, que la reforma pensional garantice un sistema público de protección social, cuyo objetivo fundamental sea la garantía de derechos humanos fundamentales y no la posibilidad de hacer negocios, como ocurre hoy con el sistema de ahorro individual.

Y segundo, que se diseñe un sistema pensional de pilares, con un primer pilar solidario, financiado con impuestos, recursos públicos y cotizaciones, que asegure a toda persona adulta mayor, independiente de su condición socioeconómica, o de si ha cotizado o no al sistema, un ingreso mínimo antipobreza, equivalente a medio salario mínimo legal, inicialmente focalizado en la población adulta mayor más vulnerable (piso de protección social). Este ingreso se podría incrementar mediante cotizaciones y/o un sistema de ahorros individuales, como los que propone el sistema BEPS. La financiación de este pilar cuesta menos de la mitad del costo fiscal que hoy tienen las exenciones tributarias al capital.

Un segundo pilar, que hace parte del régimen de prima media, con cotizaciones obligatorias hasta 4 salarios mínimos legales, asegurando una pensión en las condiciones que están establecidas para el régimen de prima media.

Y un tercer pilar, para trabajadores que puedan y quieran cotizar por encima de 4 salarios mínimos, a través de la apertura de cuentas de ahorro individual (en Colpensiones o en los fondos privados), que permitan un ingreso superior a la pensión que asegura el segundo pilar.