Precaria y demagógica, así es la política pública para proteger a adultos mayores

Foto de referencia: Nariño tierra del café, Eric Bauer Dantzer, Colombia. Concurso de Fotografía los trabajos y los días, 2012

En 2017 la población adulta-mayor registrada en Colombia fue de 6´099.773 personas, con edades entre 57/61 años y 80 y más, el 63.6% mujeres.      2´132,916 de ellas, o sea el 34.5%, tenían su pensión, (Según el informe del Ministerio de Trabajo “Sector Trabajo Informe Congreso 2016-2017″)  el resto no contaba con una renta propia que le garantizara un ingreso para vivir con dignidad, estaba condenada a la indigencia o a vivir de la solidaridad de otros.

Con esta población el Estado tiene una obligación que se deriva de su naturaleza misma, la de ser un Estado Social de Derecho, fundado en el respeto de la dignidad humana y la solidaridad, según el artículo primero de nuestra la Constitución Política. Pero también se deriva de sus fines, entre los cuales está “garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, y facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación…” (C.P. art.2).

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Pero además el art 13 del capítulo 1, referido a los derechos fundamentales, establece que “el Estado promoverá las condiciones para que la igualdad (de las personas) sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados… El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta”, como los adultos mayores, personas que por su edad y condiciones físicas no pueden trabajar o han sido excluidos del mercado laboral. Es por esto que la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en su sentencia C-1037 de 2003, ha reiterado que la población de la tercera edad se incluye dentro de la categoría de los sujetos de especial protección constitucional.

Esta obligación se concreta en la garantía del acceso al mínimo vital, un derecho que, según la Corte Constitucional, se deriva del artículo 11° del Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales de Naciones Unidas suscrito por Colombia, y que hace parte del bloque de constitucionalidad. Según este artículo, “las personas de edad deberán tener acceso a alimentación, agua, vivienda, vestuario y atención de salud adecuados, mediante la provisión de ingresos, el apoyo de sus familias y de la comunidad y su propia autosuficiencia”.

El derecho a una vida digna, o a un mínimo vital, hoy no lo logra la mayor parte de la población adulta mayor por la vía contributiva del régimen pensional, pues este fue diseñado para que sólo se pensionen personas que trabajen en el sector formal de la economía, con una alta estabilidad laboral, que posean altos niveles educativos y que trabajen preferiblemente en las zonas urbanas. Hoy los afiliados cotizantes al sistema pensional representan apenas el 35% de la población ocupada, sin embargo, menos del 10% se pensionará efectivamente, (Ver El Efecto de las pensiones sobre la desigualdad en Colombia. Documentos CEDE, Universidad de los Andes, págs. 23 y 24). pues por las características del mercado laboral, la mayoría de la población ocupada no va a contar ni con las semanas mínimas de cotización (en el régimen de prima media), ni con el capital o el ahorro necesarios para acceder a una pensión (en los fondos privados). (Ver Mora Aponte, Cristian. Las rentas Vitalicias.  FASECOLDA, junio 2011.)

Así que la garantía de dignidad y de un ingreso antipobreza en la vejez no puede depender sólo de la existencia de un régimen pensional contributivo, menos en el contexto económico colombiano, caracterizado por la informalidad y la precariedad laboral, problema que desde los diferentes gobiernos ha sido tratado con políticas similares, con pocos avances y un desarrollo muy lento. Sus resultados están limitados por el modelo de desarrollo económico que han impuesto estos mismos gobiernos, altamente dependiente de bienes primarios, como el petróleo, que aportan poco a la ocupación y a la redistribución; en el latifundio, que excluye a la mayoría de la población campesina de la posesión de la tierra, de los avances tecnológicos y de los recursos agropecuarios, e impide la modernización y el desarrollo de este sector; y a unas políticas públicas, financieras y comerciales que no apoyan el desarrollo empresarial, y que en últimas son responsables de las altas tasas de informalidad laboral.

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Como se indica en el cuadro que sigue, al ritmo de estas políticas vamos a tener que esperar por lo menos 50 años para lograr el 100% de la población ocupada cubierta como contribuyente al régimen de protección social.

 

Años 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Población ocupada. Miles 17.106 17.442 18.420 19.213 20.020 20.696 21.048 21.503 22.017 22.156
Cuanta propia en el empleo nacional % 37.1 41.7 42.6 43.2 43.6 42.9 42.8 42.6 42.4 43.1
Asalariados en el empleo nacional % 53.9 49.3 47.2 46.3 45.8 46.5 47.4 48.2 48.7 48.7
No asalariados en el empleo nacional % 46.1 50.7 52.8 53.7 54.2 53.5 52.6 51.8 51.3 51.3
Tasa de informalidad: % asalariados no contribuyentes a sistemas de salud, riesgos y pensiones. ND 75.3 75.1 74.1 73.5 72.5 70.7 68.7 68.1 66.7

Fuente: DANE.

Ante esta situación, lo que han hecho los últimos gobiernos es el impulso de políticas que en ningún sentido se proponen incluir a la población adulta mayor sin pensiones, sino simplemente políticas asistencialistas para ayudar a sobrellevar la pobreza extrema. Son dos, fundamentalmente, estas políticas.

Foto de referencia: Tejer com Arañas, Eric Bauer Dantzer, Colombia, Concurso de fotografía documental los trabajos y los días 2012

La primera se concreta en el “Programa de Protección Social al Adulto Mayor”, hoy “Colombia Mayor”, vigente desde 2005.  Según el informe del Ministerio del Trabajo al Congreso de la República, estas son las principales características de este programa: “Tiene como objetivo fundamental proteger al adulto mayor que se encuentra en estado de indigencia o de extrema pobreza, contra el riesgo económico de la imposibilidad de generar ingresos y contra el riesgo derivado de la exclusión social. Consiste en un subsidio económico que se entrega a la población de la tercera edad que cumpla con los requisitos establecidos y oscila en un rango entre $40.000 a $75.000 en múltiplos de $5.000”. “Para el año 2017 la apropiación de la Subcuenta de Subsistencia es de 1.232.715.000.000 para un total de 1´500.000 cupos” (Ver informe del Ministerio de Trabajo “Sector Trabajo Informe Congreso 2016-2017″ ).

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Aquí se encuentra que el primer problema de este programa es su cobertura: 1´500.000 cupos, que apenas representan el 37.8% de la población adulta mayor que está excluida del sistema pensiona. Con un agravante: el foco del programa son los adultos mayores pertenecientes a los niveles 1 y 2 del SISBEN. Excluye a muchísimas personas que necesitan angustiosamente de algún ingreso con que sostenerse o ayudar a sus familias. En los estratos 3 y 4, inclusive también en estratos superiores, se dan muchísimas circunstancias de pobreza, incluso de pobreza extrema, que no se alcanzan a identificar porque quedan ocultos en este tipo de estratificación.

El segundo problema se refiere a la calidad y efectividad de la asistencia que reciben estas personas. Se suponen que en promedio el programa invierte $68.487 al mes por persona o cupo, aunque de esta suma hay que descontar todos los gastos de administración del programa, y eso confiando en que los recursos se aplican de manera efectiva, y no se los roban, como ocurre en muchos otros programas. Esta suma representa apenas el 28.37% de la línea de pobreza a nivel nacional, o el 59.7% de la línea de pobreza extrema. (Ver DANE, Pobreza monetaria multidimensional en Colombia. Boletín técnico 2016)

El tercer problema de este programa, es que a ninguno de los subprogramas (subsidios y ración alimentaria) se accede a través de la presentación de la cédula, sino que su acceso está mediado por la intervención de los gamonales políticos de las regiones, que los utilizan como medio para mantener segmentos de la población atados a su influencia clientelista, lo que resulta en una perversión de la política, lo que convierte este tipo de programas en factor de corrupción de la democracia.

El segundo programa es el denominado BEPS: Beneficios Económicos Periódicos. Este es un sistema de ahorro orientado a la población trabajadora informal, que no tiene la capacidad de cotizar al sistema pensional sobre la base de un salario mínimo. Fue creado por el Acto Legislativo 01 de 2005 y reglamentado por la Ley 1328 de 2009 (de reforma financiera), aunque sólo entró a operar desde 2015. Es administrado por Colpensiones, bajo la vigilancia de la Superintendencia Financiera.

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Los BEPS permiten hacer ahorros anuales de hasta $990.000, como máximo (en 2017), ahorro que se entrega cuando la persona cumpla 65 años, más un incremento del 20% que sale del presupuesto nacional. Este ahorro será la base para liquidar el ingreso mensual periódico, que no podrá superar el 85% del salario mínimo, ingreso que se reconoce (igual que en los fondos privados de pensiones), hasta que el ahorro se agote. Aunque el programa da la posibilidad de negociar con el sistema financiero una “anualidad vitalicia” (también como en los fondos privados). Si se ahorra en BEPS, cuando se llegue a la edad de retiro se podría recibir una suma periódica cada dos meses, que se calcula con base en lo que hayas ahorrado a lo largo de tu vida, según dice la página WEB de Colpensiones. La propuesta dice que las personas podrán agregar los aportes que han hecho al régimen pensional cuando no cumplan con los requisitos para acceder a una pensión.

 

Canal de ahorro Número de ahorradores Total ahorrado Ahorro promedio
Redes de recaudo 169,280 28,849,000,000 170,421.79
Aliados 4,166 5,737,000,000 1,377,100.34
Traslados desde el Sistema General de Pensiones 13,847 42,892,000,000 3,097,566.26
Total 187,293 77,478,000,000 413,672.69

Fuente: Informe del Ministerio de Trabajo “Sector Trabajo Informe Congreso 2016-2017

La efectividad, impacto y cobertura de este programa se desprende del mismo informe del Mintrabajo al Congreso: “Durante dos años de ejecución BEPS cuenta con 744.377 personas vinculadas, de las cuales el 69% son mujeres y el 31% hombres. De las personas vinculadas el 14% se encuentran en el sector rural y el 12% en municipios priorizados en el posconflicto”. Sin embargo, el mismo informe indica que a junio de 2017 apenas 187.293 personas (25.16%) habían realizado aportes o ahorros efectivos: 169.280 ahorraban a través de redes de recaudo, 13.847 hicieron su traslado de sus aportes pensionales, y 4.166 figuraban como “aliados”, aportando voluntariamente a ciudadanos de su interés[1].

Si tomamos únicamente el dato de los ahorradores que hacen sus aportes a través de las redes de recaudo, que son el foco del programa, en dos años el ahorro total promedio efectivo es apenas $170.422, un ahorro marginal que muy difícilmente puede asegurar un ingreso antipobreza, un hecho que el propio informe reconoce al indicar que el valor bimestral de la anualidad vitalicia promedio entregada hasta ahora es de $80.211 ($40.105 mensual), mientras que el monto mínimo es $32.135 ($16.067 mes), muy seguramente a beneficiarios que pusieron sus aportes pensionales en este programa.

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Este programa -que en las propuestas de reforma pensional hechas por los voceros del sector financiero, debería ser el único de carácter público que quede luego de la liquidación del régimen de prima media que proponen- tiene el inconveniente práctico de la capacidad de ahorro de los trabajadores que laboran en la economía informal y de los trabajadores por cuenta propia, para quienes va dirigida la propuesta, pues la mayoría de ellos tiene ingresos inferiores al salario mínimo.

En Colombia el 49.5% de los trabajadores tienen un ingreso inferior a un salario mínimo, y los trabajadores por cuenta propia devengan en promedio el 80% de un salario mínimo legal. En estos trabajadores la prioridad es la alimentación, a la que según el DANE destinan el 34.6% de sus ingresos, y en segundo lugar la vivienda, a la que supuestamente deben destinar el 29.7%[2]. Hasta aquí va el 64.3% de sus ingresos, lo que les deja muy poco margen para cubrir otras necesidades, cuestión que explica por qué en este grupo de población es tan baja la afiliación como contribuyentes al sistema de salud (13%) y a pensiones (0.9%),[3] y por qué solamente el 25.16% de los inscritos al programa realizan algún ahorro.

Por un ingreso antipobreza para toda la población adulta mayor

Como puede observarse de las propias cifras entregadas por Mintrabajo, los programas que concretan la política pública de protección a los adultos mayores que están por fuera del sistema pensional, resulta absolutamente marginal y precaria, y se ubica muy lejos de reivindicar y garantizar el respeto a la dignidad humana en que supuestamente está fundado el Estado Social, y no cumple tampoco con el mandato constitucional que en el artículo 42 indica que es deber del Estado (y también de la sociedad y la familia) la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad para promover su integración a la vida activa y comunitaria.

Foto de Referencia, Salud en los margenes 2- Mario Regis – Argentina- Concurso Latinoamericano los trabajos y los días

Los sistemas de protección social son claves en la construcción de sociedades democráticas, incluyentes y civilizadas, y son el núcleo o la sustancia del Estado Social. La crisis generalizada que presenta el sistema de protección social en Colombia demanda una reforma integral, que por supuesto le asegure sostenibilidad al sistema, pero cuyo foco sea asegurar ingresos antipobreza a toda la población adulta mayor, como un derecho de ciudadanía y no simplemente como un programa asistencial.

En este sentido, la reforma del régimen de pensiones que necesita el país debe hacerse a partir de las orientaciones que organismos internacionales como Naciones Unidas y OIT han hecho sobre la necesidad de que los países adopten un piso de protección social, adaptado a las necesidades y contextos locales y que pueda implementarse de forma progresiva. (Ver  CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL DE LAS NACIONES UNIDAS. Para recuperarse de la crisis económica y financiera mundial: un pacto mundial para el empleo. Resolución E/2011/ L. 21/ Rev. 1, aprobada el 26 de Julio de 2011, 2011. Pág. 2.)

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La OIT, en el Pacto Mundial para el Empleo, indica cuáles deberían ser los componentes esenciales del piso social: el acceso a la atención sanitaria, la seguridad del ingreso para los ancianos y las personas con discapacidad, las prestaciones por hijos a cargo y la seguridad del ingreso, combinada con sistemas públicos de garantía del empleo para los desempleados y los trabajadores pobres. (Ver ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO. Para recuperarse de la crisis: un pacto mundial para el empleo, 2009. Pág. 7. Citado por: ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO, PISO DE PROTECCIÓN SOCIAL, Para una globalización equitativa e inclusiva. Informe del Grupo consultivo convocado por la OIT en colaboración con la OMS, y presidido por Michelle Bachelet. OIT, 2011.  Pág. 10. )   La viabilidad de esta propuesta la sustenta la OIT con varias investigaciones que muestran cómo, incluso los países de bajos ingresos, están en la capacidad de adoptar una política de pisos de protección social, aclarando que si no se puede implementar de una sola vez, se debe optar por un enfoque escalonado.

Teniendo como base estas reflexiones, ante la inminencia de una reforma pensional en Colombia, los trabajadores y los sindicatos han estado construyendo propuestas para garantizar

el derecho a la protección de los ingresos para toda la población adulta mayor, propuestas que hagan realidad la noción de dignidad en la que supuestamente descansa nuestro Estado y que rescate el Sistema pensional como un sistema público de protección social, cuyo objetivo fundamental sea la garantía de derechos humanos fundamentales y no la posibilidad de hacer negocios, como ocurre hoy con el sistema de ahorro individual.

La propuesta principal de los sindicatos es la creación de un sistema pensional de pilares, con un primer pilar solidario, financiado con impuestos, recursos públicos y cotizaciones, que asegure a toda persona adulta mayor, independiente de su condición socioeconómica, de si ha cotizado o no al sistema, un ingreso mínimo equivalente a medio salario mínimo legal (piso de protección social), inicialmente focalizado en la población adulta mayor más vulnerable. Este ingreso se podría incrementar mediante cotizaciones y/o con un sistema de ahorros individuales como los que propone el sistema BEPS.

La financiación de este pilar se podría asegurar con impuestos, incrementando la tributación efectiva del capital, que hoy es apenas del 12% de las ganancias, y eliminando las exenciones tributarias al capital, que en 2016 le costaron al fisco aproximadamente 1.2% del PIB, según el propio gobierno. (Ver columna de Salomón Kalmanovitz en El Espectador)

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Además se podrían destinar para tal fin recursos como los del Fondo de Solidaridad Pensional (más de un billón de pesos); el valor acumulado de las cotizaciones de aquellas personas que no alcanzan a cotizar el número de semanas suficiente para acceder al derecho a la pensión y que hoy son reclamadas por éstas a través de la figura de la indemnización sustitutiva; los recursos del Programa de Subsidio al Aporte para Pensión (PSAP), próximo a eliminarse; con el ahorro directo que hacen los ciudadanos al programa de ahorro BEPS; con los aportes que “un aliado hace a los ciudadanos de su interés”, en el programa BEPS; con los recursos que generaría el impuesto a pensiones millonarias (las personas que reciben pensiones millonarias no cotizaron nunca por el valor de las pensiones que hoy reciben); y con la destinación de un dólar por cada barril de petróleo exportado, para la conformación de un fondo cuyos rendimientos se destinarían a financiar exclusivamente esta pensión.

 

[1] Ejemplos: los aportes de la Cooperativa de Caficultores de Aguadas, Cooperativa del Norte de Caldas y Cooperativa de los Andes que beneficiaron a 1.645 ciudadanos facilitando su vinculación y haciéndoles ahorros por $630 millones).

[2]DANE, los componentes de la canasta familiar y su ponderación según los niveles de ingresos.

[3]DANE, Gran Encuesta Integrada de Hogares.

 

 

 

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